百舸爭流:全國各區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新政策盤點(diǎn)

來源：普親養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)布日期：2017-12-27

導(dǎo)語：2017年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在各級政府部門的高度重視下，各地均立足區(qū)域?qū)嶋H，出臺了眾多頗具創(chuàng)新與突破意味的政策舉措，形成了百花齊放、百舸爭流的良好態(tài)勢。本次沙龍也列舉了部分地區(qū)的一些新思路、新做法，以期通過專家盤點(diǎn)分析，形成可參考借鑒的推廣范本。

　　2017年，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在各級政府部門的高度重視下，各地均立足區(qū)域?qū)嶋H，出臺了眾多頗具創(chuàng)新與突破意味的政策舉措，形成了百花齊放、百舸爭流的良好態(tài)勢。本次沙龍也列舉了部分地區(qū)的一些新思路、新做法，以期通過專家盤點(diǎn)分析，形成可參考借鑒的推廣范本。

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1 區(qū)域創(chuàng)新政策舉措

　　北京市

　　一是建立智庫。吸納多位行業(yè)專家成立北京市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)建設(shè)指導(dǎo)委員會，為養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作提供研究、咨詢、指導(dǎo)、評估和技術(shù)支持。

　　二是摸清家底。開展全市養(yǎng)老服務(wù)資源調(diào)查，包括現(xiàn)有養(yǎng)老設(shè)施、小區(qū)配建養(yǎng)老設(shè)施、社區(qū)服務(wù)中心(站)和衛(wèi)生服務(wù)中心(站)、殘疾人服務(wù)設(shè)施、有意從事為老服務(wù)的公有設(shè)施資源、現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)組織等。

　　三是摸清需求。開展全市精準(zhǔn)幫扶需求調(diào)查，以建立需求為導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革和建議方案為目標(biāo)，摸清存在生活困難或身心失能狀況的老年人、殘疾人和兒童等福利群體生活現(xiàn)狀、服務(wù)需求、經(jīng)濟(jì)和身體狀況評價、服務(wù)體系評估。

　　上海市

　　出臺基本公共服務(wù)項(xiàng)目清單。其中涉及養(yǎng)老基本公共服務(wù)包括社區(qū)居家照護(hù)服務(wù)、機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼以及老年綜合津貼，明確了服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、保障標(biāo)準(zhǔn)。

　　浙江省

　　一是推進(jìn)“放管服”改革。優(yōu)化并規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可工作，通過簡化行政審批實(shí)現(xiàn) “八統(tǒng)一”，并編制了省、市、縣統(tǒng)一的辦事指南、辦事流程圖。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政務(wù)服務(wù)智慧化，所有事項(xiàng)都可以在網(wǎng)上申請和審批，建立數(shù)據(jù)庫。

　　二是推行養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)綜合保險。統(tǒng)籌居家和機(jī)構(gòu)保險，把原來居家和機(jī)構(gòu)各自實(shí)施的綜合責(zé)任保險統(tǒng)一；實(shí)現(xiàn)對全省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以及殘疾人庇護(hù)中心的全覆蓋；保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、賠費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政支持、保險經(jīng)紀(jì)公司和承保公司實(shí)行“五統(tǒng)一”，并統(tǒng)一省市財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

　　山東省

　　一是建立養(yǎng)老服務(wù)與管理人員輪訓(xùn)制度，委托高職院校作為承辦主體，通過引進(jìn)來、走出去，定期組織市、縣（區(qū)）各級民政干部、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理人員、一線工作人員開展包括政策解讀、經(jīng)驗(yàn)交流、技能培訓(xùn)等多種內(nèi)容的輪訓(xùn)。

　　二是全省層面加快推進(jìn)長期照護(hù)保險制度，山東省早在2014年6月就已出臺《關(guān)于開展職工長期護(hù)理保險試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，目前濟(jì)南、東營、濰坊、日照、聊城等地均不同程度開展相關(guān)探索。

　　河南省

　　出臺多個健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，要求到2020年全省要建成30個以上不同類型的健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)示范基地。

　　云南省

　　出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“放管服”改革10條措施的意見》以及《服務(wù)經(jīng)濟(jì)倍增計(jì)劃（2017—2021年）》，構(gòu)建多層次多元化大健康服務(wù)體系，依托資源稟賦和創(chuàng)新機(jī)制，推動形成大健康產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈、打造全國性全季養(yǎng)生養(yǎng)老基地、規(guī)劃布局多個大健康產(chǎn)業(yè)基地。

　　遼寧省

　　制定提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量的四年滾動計(jì)劃，形成長效機(jī)制。

　　福建省

　　一是將養(yǎng)老列為省委全委會重要議題，全國首個。

　　二是出臺《加快推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)十條措施》、《進(jìn)一步促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展十條措施》（簡稱“雙十條”），在用地保障、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、運(yùn)營模式、補(bǔ)助政策、準(zhǔn)入門檻、服務(wù)人員保障六個方面提出一系列創(chuàng)新舉措。

　　貴州省、湖南省、江西省

　　積極爭取世界銀行貸款開展區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

　　廣州市、合肥市

　　探索建立護(hù)理補(bǔ)貼制度。廣州市對入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的本市戶籍老年人按重度、輕度和能力完好給予不同標(biāo)準(zhǔn)的護(hù)理補(bǔ)貼，其中入住非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的每人每月分別補(bǔ)貼500元、300元和200元；入住營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的每人每月分別補(bǔ)貼300元、200元和100元。合肥市對于入住社會辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失能失智老年人，按重度、中度、輕度每人每年分別補(bǔ)貼4800元、2400元、1200元。

　　此外，在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方面，亦涌現(xiàn)了很多區(qū)域創(chuàng)新模式：如安徽省銅陵市出臺了居家社區(qū)《基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度》；廣州市面向獨(dú)居、空巢、失能老年人建立關(guān)愛服務(wù)體系，出臺了建立關(guān)愛地圖，建立定期巡訪和主動服務(wù)機(jī)制等十條措施；南京市以互聯(lián)網(wǎng)+為切入點(diǎn)，建立一個標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通、高效邊界的智能化養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；上海市松江區(qū)打造以區(qū)、街鎮(zhèn)、村(居)“三網(wǎng)合一”（ 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理網(wǎng)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)）為主要形式的“幸福家園”城鄉(xiāng)互助社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)。

2 專家盤點(diǎn)

張愷悌 | 中國老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長、專家委員會主任

　　張愷悌認(rèn)為，北京市的幾個動作開全國之先河，非常好。以往對家底和需求不清，很多決策就是憑腦子，憑感覺，北京市現(xiàn)在摸清家底算清賬，對于精準(zhǔn)決策有很大幫助，此外，成立專家智庫也有利于把智力資源充分調(diào)動起來發(fā)揮應(yīng)有的作用。而福建省將養(yǎng)老列為省委全委會重要議題也非常具有導(dǎo)向性，“老大難、老大難，老大不難都不難”。同時，他也提醒到，養(yǎng)老是個長期的事情，地方政府要有一個長期的戰(zhàn)略判斷，現(xiàn)階段還是先解決剛需的問題，避免陷入又一輪的“造城運(yùn)動”，增加試錯成本。

唐鈞|中國社科院研究員

　　唐鈞指出，在一些地方政策中，依然存在政府與市場界限不清的現(xiàn)象，比如旅居養(yǎng)老，應(yīng)該是市場去主導(dǎo)的事，而北京市的幾個舉措才是政府應(yīng)該做的。他認(rèn)為，社區(qū)居家服務(wù)現(xiàn)在受到政府重視，提供資助，但長期堅(jiān)持肯定有問題，而且，一些政府購買服務(wù)項(xiàng)目甚至與健康老齡化和積極老齡化的宗旨相背離。他舉例，聯(lián)合國和世界衛(wèi)生組織關(guān)于積極老齡化和健康老齡化均提到要讓老人盡可能地在他力所能及的時候做家務(wù)，而做飯是一個體力勞動和腦力勞動相結(jié)合的一個非常好的日常生活活動，但X市出臺的政策，60歲以上老人6塊錢就能吃一頓飯，80歲以上老人2塊錢就能吃一頓飯，這樣老人可能就不做飯了，長期下去老年癡呆的幾率變高了，“這是好事還是壞事？”他建議，一是要加強(qiáng)政策實(shí)施后的效果評估，二是圍繞健康老齡化和積極老齡化開展全民大討論，提高認(rèn)識。

陳偉|中日養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)研究會戰(zhàn)略委員會主任

　　陳偉認(rèn)為，綜合來看，各地政策有突破、有力度、有亮點(diǎn)，但長遠(yuǎn)來看還是需要注意三方面的問題： 一是要有核心突破。養(yǎng)老問題突破的核心在長期護(hù)理（照護(hù)）險，醫(yī)療和養(yǎng)老都是屬于高度政策性依賴的行業(yè)，醫(yī)療如果沒有醫(yī)保這個社會險，醫(yī)療行業(yè)不會有今天，而養(yǎng)老如果沒有長期護(hù)理（照護(hù)）險的突破，這個行業(yè)就很難突破。盡管現(xiàn)在各地都在試點(diǎn)探索，但保障水平還是較低。日本自介護(hù)險推出五年后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量翻了10倍，產(chǎn)業(yè)規(guī)模也增加了將近十倍。盡管政府付出了很多，但是帶動的市場也多，最后普及到老年人的福利也多。

　　二是領(lǐng)域要聚焦。很多地方出臺的政策談到多產(chǎn)業(yè)融合，把旅游、醫(yī)療等都拉了進(jìn)來。旅居養(yǎng)老或候鳥養(yǎng)老本質(zhì)上是旅游分時度假的概念，不是養(yǎng)老的概念，國際上幾十年前就已經(jīng)有很成熟的模型，是完全高度市場化競爭的，不能把它歸到養(yǎng)老里頭去。醫(yī)也是一樣，高度行政性、保險性、社會性，醫(yī)就是醫(yī)，養(yǎng)就是養(yǎng)，還是要聚焦到養(yǎng)。

　　三是要直面要害，主要是農(nóng)村養(yǎng)老這個短板，可以探索通過鄉(xiāng)村振興成為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的一個抓手。

唐文湘 | 民政部全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專家委員會委員

　　唐文湘從三個維度闡述了對區(qū)域政策的看法。一是方向?qū)Α１热缟虾！�銅陵等地把基本養(yǎng)老服務(wù)清單列出來，是一個很大的突破。二是方法對。北京的做法解決了行業(yè)之前方法、路徑不清晰的問題。山東連續(xù)兩年由省民政廳組織民政干部、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會組織開展輪訓(xùn)，對養(yǎng)老的認(rèn)識提升很快、高度統(tǒng)一。山東的做法可能會使山東省在養(yǎng)老這個事情上實(shí)現(xiàn)彎道超車。三是善借力。一些地方如安徽合肥、江西撫州、湖南、貴州等地，積極借助資本的力量如國開行、世界銀行等共同推動區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，與資本形成了很好的聯(lián)動。此外，唐文湘亦非常認(rèn)同陳偉關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老的洞見，他認(rèn)為，養(yǎng)老的問題有一大半在農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老做不好，養(yǎng)老問題很難做得好，而北京市把農(nóng)村養(yǎng)老作為一個主要的方向來抓非常切合實(shí)際。

3 李紅兵關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的思考

李紅兵|北京市民政局副局長

　　作為政策創(chuàng)新獲得專家最多點(diǎn)贊的北京市，其養(yǎng)老服務(wù)歷來受到各方關(guān)注，身為北京市民政局副局長的李紅兵，也在沙龍現(xiàn)場系統(tǒng)闡述了他對于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的思考。

　　李紅兵（北京市民政局副局長）：

　　實(shí)際上我們現(xiàn)在一個比較大的轉(zhuǎn)變，是開始關(guān)注政策的落地問題。十九大是一個信號，這個信號在北京的顯現(xiàn)是，從做大到做強(qiáng)的轉(zhuǎn)變，從速度數(shù)量到質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，從政府管理到各方共同參與治理的轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變我的感受是比較多的。

　　大家對北京的一些政策，從方法論上，或者說切入點(diǎn)上，給予了一定肯定，這實(shí)際上是我們現(xiàn)實(shí)的抉擇，就是必須要往這方面做。

　　近兩年，涉及到養(yǎng)老的文件跨界要求很高，綜合性很高，今天出的文件跟之前出的文件相互之間統(tǒng)籌的要求很高，往往需要主要領(lǐng)導(dǎo)，每個層級的主要領(lǐng)導(dǎo)，全面了解上級的政策要求，然后在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行全面的整合，才能最終有切實(shí)落地的成果，這是我們所面臨的一個重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變，所以2018年我們把所有的焦點(diǎn)聚焦在質(zhì)量上，只是內(nèi)心有數(shù)量，不再把數(shù)量作為對基層的要求指標(biāo)。

　　現(xiàn)在政府的執(zhí)行力很快，一方面是因?yàn)閲?yán)格的督導(dǎo)督察，另一方面是由于養(yǎng)老已經(jīng)成為社會的焦點(diǎn)，因此對財(cái)政資金在養(yǎng)老領(lǐng)域的投放成為了社會的焦點(diǎn)。北京所有的項(xiàng)目從事先評估，到事前評估，到事中評估，到事后評審，然后到審計(jì)跟進(jìn)，到紀(jì)委隨時抽查，甚至連北京市改革辦都會隨時抽取養(yǎng)老的項(xiàng)目進(jìn)行督察，這種全程約束性的要求是全面跟進(jìn)的。

　　它體現(xiàn)了一個基本的特征，就是由于養(yǎng)老的“底線性”，所有財(cái)政資金在這里是不允許出現(xiàn)任何偏差的，尤其現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)績效，實(shí)際上就體現(xiàn)到質(zhì)量層面上。

　　所以我們現(xiàn)在一個很大的特征，第一叫做系統(tǒng)思考，整體解決。第二叫做盯績效，講獲得感。第三就是目的性越來越清晰。體現(xiàn)在國家部委和我們各個區(qū)域的政策中，凡是大家點(diǎn)贊的，可能至少都屬于這三個層面。

　　所有的焦點(diǎn)，包括我們提出質(zhì)疑的，最后就是在分清政府和市場的責(zé)任上，搞不清楚就面臨問題。在事業(yè)和產(chǎn)業(yè)犬牙交錯的關(guān)系上，如果我們決策不清晰，就一定帶來迷茫。

　　剛才說到事業(yè)和產(chǎn)業(yè)犬牙交錯，以“助餐”為例，不是說全面地不做，也不是說全面去做，而是一定要搞清楚你要做的究竟是什么？這恰恰是我們要深想一步的問題。助餐是老百姓反映的第一個信號，就是我做飯挺煩，那么你要解決。政府有時候面臨一個難點(diǎn)，你看老百姓反映大的問題，你要解決。現(xiàn)在說黨要領(lǐng)導(dǎo)一切，有些人把它理解為什么都要去做，不是這個概念。一定是你有你的切入點(diǎn)和你的重點(diǎn)，不是所有的東西都來解決。但是這個事情在執(zhí)行當(dāng)中，并不容易搞清楚。

　　從我個人來講我認(rèn)為在北京需要助餐體系，需要什么？在一個超大型的城市里面，它需要把我們帶有連鎖方式、帶有生產(chǎn)線方式的一些老年產(chǎn)品，尤其是餐飲的一些半成品形成一個基本的體系，我覺得是需要的。但這一定不是小型，包括中型的企業(yè)可以做的，它一定是投入一個大的生產(chǎn)線來做。但是一定不是把它做到極致，最后像摩登時代一樣把它扔到老人的嘴里，而是給老年人提供更多可選擇組合的、新的更有意思的形式，讓他完成后續(xù)動作，就是他要去做自己的創(chuàng)造，這又有樂趣，同時又是人生的必然需要。給他騰出了時間做什么，也要后續(xù)跟進(jìn)來。不是說騰出來不做飯了，自己吃完了就在那兒發(fā)呆了，光曬太陽了。他一定還有更多的精神生活和社會價值的實(shí)現(xiàn)，那你要跟進(jìn)，這才能最終切實(shí)解決這樣一個問題。

　　我為什么剛才舉這樣一個例子呢？就是在我們現(xiàn)在各種專家的討論當(dāng)中，可能我們一定不是非此即彼了。你得回歸到需求，一定要摸清需求當(dāng)中最基本的要求之后，你來判斷它的體量和容量，它是適合做市場還是做事業(yè)，還是事業(yè)要分清基礎(chǔ)那一部分，剩下讓市場去解決一部分，這是必須要做精準(zhǔn)的分析，才能解決和實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容。

　　所以我們看國家的政策，和各個區(qū)域的政策，實(shí)際上凡是最終大家感受到有成果落地的，可能恰恰也是在這個層面上，開始有了自己的形式。所以我們各個處起草文件，凡是上面看不到北京的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的，一律這個文件打回，因?yàn)槟氵@個文件是準(zhǔn)保不可能產(chǎn)生效果的文件。

　　業(yè)務(wù)指導(dǎo)類的文件有利于長遠(yuǎn)發(fā)展，它不是現(xiàn)在就見效的。所以從指導(dǎo)的層面上，給出下設(shè)的實(shí)施性意見，就是指導(dǎo)意見在變成實(shí)施意見和實(shí)施辦法的時候，要給出產(chǎn)業(yè)所醞釀的時間。而工作類的，是要直抓到底，切實(shí)解決它面臨的最突出、最需要亟待解決的問題。

　　從這個角度來講， 2017年不論是服務(wù)質(zhì)量大檢查、大整頓，還是消防的檢查，這些工作類的，為什么到底下再繼續(xù)執(zhí)行的時候會面臨一些問題？可能是在執(zhí)行過程中，我們還帶有過多的行政思維，就是事先拍腦袋給出了它執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)。

　　養(yǎng)老這樣一個橫跨多個部門，橫跨政府、社會、市場多個領(lǐng)域的一個綜合性民生事務(wù)，它一定需要有一個切實(shí)的抓總的。就像做航天一樣，七大系統(tǒng)一定最后有個總體。總體要做總體設(shè)計(jì)，也要從單向點(diǎn)的突破來切實(shí)抓起。現(xiàn)在來講應(yīng)該是缺乏的，而這種缺乏恰恰需要我們從切實(shí)的層面上解決。

　　所以北京明年提體系，就是所有原來碎片化的東西現(xiàn)在要開始體系了，把它整合。所以北京會迅速整合出一個老年人社會優(yōu)待的體系，然后把原來的高齡補(bǔ)貼，包括經(jīng)濟(jì)困難的生活補(bǔ)貼和護(hù)理補(bǔ)貼，這些東西形成了一個基本的系統(tǒng)制度，橫向跟殘疾人、跟兒童、跟其他的人力社保進(jìn)行銜接，形成一個完整的制度。 我們原先提出來的養(yǎng)老照料中心大家不理解，后來提出來養(yǎng)老服務(wù)驛站大家不理解，然后通過最近的推進(jìn)大家發(fā)現(xiàn)，它們倆是個關(guān)聯(lián)的。后來再發(fā)現(xiàn)原來這是北京要做區(qū)域性的養(yǎng)老服務(wù)聯(lián)合體。它的根本性特征，就是要把區(qū)域的各類養(yǎng)老資源形成一個統(tǒng)籌和集合，所以現(xiàn)在區(qū)一級的養(yǎng)老服務(wù)指導(dǎo)中心，和街道的養(yǎng)老照料中心，和社區(qū)、村層面的驛站，它實(shí)際上是一個完整組合的問題。所以從今年開始到明年和未來幾年，它是一個一個這樣的老聯(lián)體出現(xiàn)，來為我們區(qū)域提供服務(wù)，這實(shí)際上才是核心的。

　　這些都是北京現(xiàn)在在政策當(dāng)中，在推進(jìn)當(dāng)中，我們感受到的一些趨勢性的東西，跟大家共享，謝謝。

　　— End —

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